文学之外的苏辙：提出3条改革措施“裁汰冗员”

长期以来，人们往往只知道苏辙的文学成就，其实，他在政治上的建树超过其父、兄，官至尚书右丞、门下侍郎。他在数十年的仕途中，发表了许多见解深刻的政论。以下笔者试分析其财政思想。

除“害财者”即“丰财”

北宋从真宗至英宗朝的财政危机愈演愈烈，“神宗嗣位，尤先理财”，即从财经领域入手开展一系列变法活动，以解决财政危机问题。苏辙即上《上皇帝书》，提出了一系列的改革措施。

面对当时国家财政的危机，苏辙认为最主要的原因是财政支出太大，因此解决国家财政危机应该重在节省财政开支，即“节流”。所以，他提出“所谓丰财者，非求财而益之也，去事之所以害财者而已矣”。这就是说当时要使国家财政宽裕，主要不在于增加财政收入，而关键在于减去导致财政危机的不必要支出。否则可能会导致愈增加财政收入，而财政危机愈严重。

因此，他的着眼点是去除“害财者”，而不是寻求“丰财者”。苏辙把当时的害财者概括为三个方面：“一曰冗吏，二曰冗兵，三曰冗费。”这个概括比较全面合理地揭示了当时国家财政不堪重负的三项巨大开支。中国古代的自然经济，其生产力水平的主要标志是农业生产主要依靠人力、畜力，这一特质决定了在这种历史条件下，社会生产基本上只能是一种简单再生产。也就是说，由于受生产力的制约，社会财富的增加和经济的发展，有一个极限。从这个意义上来说，当科学技术没有重大突破的时候，生产力的发展和社会财富的增加，不可能出现奇迹般的飞跃。综观中国古代，主要依靠人力、畜力的农业生产，在宋代基本上已达到发展饱和，处于一个极限点上。因此，想要通过挖掘农业生产潜力来增加财政收入是比较有限的，而应主要依靠削减不必要的财政支出来克服财政危机。

裁汰冗员

宋代自太祖赵匡胤立国以来，官僚队伍人数就开始不断迅速增加。到了仁宗皇祐年间，增至二万多人。官员人浮于事，尸位素餐，宠宗骄妃，耗竭国帑，给国家财政带来巨额的负担。

为解决“冗吏”问题，苏辙主张采取三条改革措施。其一，苏辙提出延长贡举时间，并且不增加录取名额，废除推恩制度，以此来减缓官员队伍的增长速度和减少俸禄、赏赐的支出。其二，“使官至于任子者，任其子之为后者，世世禄仕于朝，袭簪绶而守祭祀，可以无憾矣”。所谓门荫入仕，就是宋朝廷规定，凡皇族宗室、后妃公主及中高级官吏等均可奏请亲属补官。苏辙意识到要废除这种特权制度是不可能的，只好采取折中的办法，给其子孙一定的食禄而不再担任官职，或多或少也能减少国家财政支出。其三，苏辙提出中央机构应裁汰冗员，精简事务，下放权力。这将使朝廷大大减少财政开支。对于中央机构的官吏，苏辙还主张推迟晋升，使官僚队伍增长速度尽可能缓慢，从而减少俸禄开支。

削减军费

在宋代，巨额军费开支是国家财政最主要的负担。苏辙对于冗兵问题，提出了两个方面的对策。

其一，苏辙十分重视在战争中间谍的作用，他认为，宋太祖时用兵之所以能“以少为多”，是因为重赏这些间谍，使他们“贪其金钱，捐躯命，冒患难，深入敌国，刺其阴计而效之。至于饮食动静无不毕见，每有入寇辄先知之。故具所备者寡而兵力不分，敌之至者举皆无得而有丧”。而现在用兵之所以“以多为少”，是因为轻待间谍。因此，苏辙主张利用关市征税之钱重赏间谍，以明敌情，减少边兵，从而节约巨额开支。

其二，苏辙认为：“土兵一人，其材力足以当禁军三人。禁军一人，其廪给足以赡土兵三人。使禁军万人在边，其用不能当三千人，而常耗三万人之畜。”不言而喻，土兵一人，其战斗力可相当于三个禁军，而费用只有禁军1/3。因此，增加土兵，裁减禁军，既提高战斗力，又节省大量军费。

裁减无益之费

苏辙认为，“世之冗费，不可胜计也”，其主要者，有宗室、漕运和赏赐之费。苏辙以儒家“七世之外，非有功德则迭毁”作为理论依据，大胆建议宗室子孙超过七世，就不再享有政治、经济上的特权，与一般平民相同。这样，就大大减少了宗室享有特权的人数，从而节省了财政开支。

北宋定都汴梁(今开封)，京师民众、官僚和驻军所食粮食主要从东南地区漕运而来。当时漕法劳民伤财，而且效果也不好。对此，苏辙提出了改革措施：将每年漕粮总额平均分为4份，其中1/2漕粮仍然采用官府出船，让士兵漕运的旧法。1/4漕粮招募江南六道富人自行备船和人进行漕运，免其商税。还有1/4漕粮由政府在京师置场收买粮食供给军队，凡京师驻军不愿领取政府所供给的米，可以计值给钱，让他们上市场购买。

苏辙在“冗费”上与众不同、见解深刻的是把朝廷不急其所急、不用其所用，即不该开支的经费也称之为“冗费”，主张应裁减这些“无益之费”。他希望朝廷“苟自今从其可恤而收之，则无益之费犹可渐减。此又去冗费之一端也”。

协调中央与地方财政管理权

宋代自开国之初宋太祖加强中央集权、外州无留财、天下支用悉出于三司之后，一直至宋神宗熙宁年间，其财政管理始终是高度集于中央。这种高度集权的财经管理体制虽然有加强中央集权、防止地方割据的积极作用，但也给财经管理和监督带来了困难。最突出的表现是三司理财事务过于繁杂，难以一一处理，致使“簿领堆积，吏缘为奸”。

元祐元年(1086年)，苏辙上《论户部乞收诸路账状》，对协调中央理财机构与地方路、州财政管理权之间的矛盾提出了解决的措施。他主张将地方路、州财经会计账籍按其重要性的不同分为两大类：“盖谓钱帛等账，三司总领国计，须知其多少虚实”，“故账虽归转运司，而又令别造计账申省”，即必须申报三司审计。至于“驿料、作院欠负、修造、竹木、杂物、舟船、柴炭、修河物料、施利桥船物料、车驴草料等账”，“非三司国计虚赢所系，故止令磨勘架阁”，即不必申报三司审计。

这样主次轻重得当，做法比较合理，既解决了中央理财机构汇集财经会计账籍过多，无法逐一勾考查核，造成会计账籍堆积甚至贪官污吏乘机营私舞弊的问题，又避免中央理财机构对地方关系国计民生的财经活动失去宏观监督控制。而且苏辙认为，诸路转运司与本部州军距离很近，就地审核本部州军，其优点是比较容易获取被审资料;并且各路会计账籍分散所部州军，资料不至于过多，能够较细致地审核。

部分建议得以实施

总之，苏辙的解决“三冗”问题思想，其中延长贡举时间、改革荫补制度、裁减禁军等措施都比较稳健缓和，力求在不引起动荡的情况下渐进式地使弊端自行消亡。如禁军是北宋的正规军，是维护宋王朝统治的最重要武装力量，对其裁减必须慎之又慎。苏辙主张“使禁军之在内郡者，勿复以戍边。因其老死与亡，而勿复补，使足以为内郡之备而止。去之以渐，而行之以十年，而冗兵之弊可去矣”。

苏辙在解决“三冗”中有了比较明确的经济核算思想，他的益土兵损禁军就是从“材力”与“廪给”两方面加以估算，从而得出这一措施既能提高军队战斗力，又能大大节省军费开支的结论。苏辙的另一些改革又显得新奇大胆，如通过重金招募间谍以明敌情，有针对性有重点地布置兵力，从而达到裁减军队减少军费的目的;他把不急所急、不用所用的开支视作冗费，亦表现了他独特的眼光。他把皇帝宗室之费视作第一大冗费建议予以裁减，则又表现出了为国家利益而无私无畏的气概，其改革敢于直接触动皇帝宗室利益。

苏辙在熙宁变法中属于保守派官员，受到王安石等变法派的压制和排挤，因此，他的大部分财政思想未引起朝廷的重视，予以贯彻施行。其中唯有协调中央理财机构与地方路、州财政管理权之间矛盾的建议，在废三司恢复户部理财的官制改革中得到部分实施，缓解了宋朝财政管理过度集中的矛盾。