【杨克瑞】“去行政化”背景下的学术权力与现代大学制度

      现代大学制度与学术权力问题，这些曾经的学术热点却很难有一个令人满意的答案。也许正因如此，“去行政化”成为了中国高等教育“去而不掉”的“心病”。新一届政府大力推行减少行政审批的背景下，高等教育“行政化”的问题到底如何化解呢？这不应再“头痛医头、脚痛医脚”，而应当有更为深刻的理论认识与改革思路。实际上，高等教育的“去行政化”，与学术权力是同一个问题，无非就是不同的视角而已。只有将这两个问题放在一起，才能真正明晰问题的真相。二者的关系问题，可以说就是现代大学制度建设的根本问题，正如英国剑桥大学前校长阿什比(Eric Ashby)所言，“大学的兴旺与否取决于其内部由谁控制”。当前在人们强烈呼吁“去行政化”的背景下，中国高等教育如何真正振兴学术权力，从而构建中国特色的现代大学制度呢？

一、学术与行政二元论的认识误区

      在中国高等教育改革的宏大背景下，学术权力之说特别令国人青睐，仅通过中国知网检索到的相关学术论文就有486条之多，认识上的重视可见一斑。然而，更多的学者是从学术与行政二分的角度来认识学术权力概念的，人为地将大学工作划分为学术与行政两条线。“一般而言，大学内部事务可以分为学术事务和非学术事务(或行政事务)。与此相对应，大学内部存在着两大并行的权力系统。一种是以行政管理组织结构为网络的行政权力系统，另一种是以教授、专家、学者为核心，以学术组织为主体的学术权力系统”。如此机械割裂大学工作的统一性，这不仅人为地将大学管理复杂化，而且对于现代大学制度的建立更为不利。近来有关浙江大学毕业证盖党委书记章一事所引发的种种质疑，正是这种问题的集中表现。

      与教授治校理念一样，学术权力同样也是西方高等教育的“舶来品”。然而，令中国读者感到意外的是，即便是西方最有影响的《学术权力》一书，通篇并没有我们所期望的对于学术权力的定义性解释。其中内容只是具体展开分析了不同国家的大学组织权力问题，这也诚如该书的副标题所言，“七国高等教育管理体制比较”。国内外这种认识思路的差异，恰恰蕴含着不同的认识基础。该书所进行的管理体制分析表明，西方国家所谓的学术权力，就是关于大学这所学术组织的整体权力，其上至国家对于学术组织的权力，下到基层的学科组织权力。书中对于德法美日等各国高等教育管理体制的比较，其权力分配形式就是大学的学术权力现象。

      学术权力在国内的理解，大多却是有着明确的“边界”，即有关学术事务方面的权力。关于这种解释合理性，较早研究该问题的张德祥却有着这样一番耐人寻味的解释：“学术权力在国外有关高等教育研究中的涵盖面是比较宽泛的”，但基于中国的国情，他只好“从学理上和实践上看，简单地说学术人员所拥有或控制的权力”。当然，以今天学术发展的眼光来看，该解释并不完美，甚至还存在循环论证的嫌疑，即学术人员的权力来自哪里？是管理者赋予学术人员的，还是学术人员自然应该拥有的权利？

      实际上，西方学术著作中的学术权力与行政权力，并不是作为对称概念使用的，其主要说明的是大学里教授(教师)权力(Faculty Power)与行政人员权力(Adminitrative Power)的对立与矛盾，而并没有我国这样系统性权力对立的含义。然而，中国的学术权力正因是在与行政权力对立的话语下所提出来的，其在中国必然有意无意地狭义化，做出了最低限度的解释，在现实中必然与行政权力处于不对等地位。例如，中国大学也普遍设立了学术委员会之类的学术权力组织，但是，由于人们往往更多地依据字面意思而做学术权力的“表面文章”，而对这种学术权力的理解本身也是狭义的，即直接关于学术问题的权力。在这种认识极端片面的局面下，许多与学术有关的活动，都行政化了，学者们毫无发言权，学术权力也就无从谈起。例如，国内高校有关科研经费的管理规定，基本上都是以“校办”的名义规定的，行政权力的强势可见一斑。

      无须赘言，大学就是一所学术组织，大学工作就是学术工作，大学管理也就是学术管理。很难想象，离开学术管理的行政，还有什么意义可言，否则也就不会出现所谓的“大学行政化”问题了。可以说，由于对学术权力理解上的分歧，大学管理中反而形成了学术与行政之间的分化管理局面，割裂了高校工作应有的完整性。将学术权力独立于行政权力的二分模式，不仅没有提升学术权力的应有地位，反而激化了二者矛盾，这也是中国大学对学术权力多年呼吁而效果不佳的根源所在。而且更加值得关注的是，吉林大学、浙江大学等许多大学校长宣称不再担任学术委员会主任职务，这一方面体现了对学术权力的尊重，可另一方面也助长了学术与行政二分的权力模式。

    应当肯定的是，在中国教育政治挂帅、行政主导的历史背景下，哪怕从“二分”的方式来为学术权力的立足寻找突破口，这也体现了是早期研究的一种历史进步。然而，随着学术的发展，若对于学术权力的认识依然停留在这种“二分”阶段，反而则又沦为了一种保守的观念。这也正如一些学者的呼吁，“学术权力应作广义的理解，是指学术事务管理的权力，不仅仅是教师和科研人员等学术人员所拥有和控制的权力”。

二、高等教育“去行政化”的实质

      中国高等教育的改革，似乎总是在路上。改革开放之初，高等教育界就开始呼唤下放高校自主权。然而，高校自主权下放的步骤尚未完成，去行政化再次成为人们关注的改革焦点，甚至成为了2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》所明确的改革任务。遗憾的是，该问题的讨论，却悄然转变了方向与问题实质，反而较多地关注高校去行政级别的问题，或者去行政机构的问题。实际上，无论是去行政级别，还是去行政机构，这都不应是当前讨论高等教育去行政化的本意或实质。所以，高校去行政化到底是要去什么，这就成为了今天人们所必须明确的问题。讨论去行政化的前提，就必须明确正常的行政工作何以“行政化”了。对于高校的行政化状况，人们似乎都有同感，但至今却无明确的解释或界定。那么，如何为行政化界定一条标准呢？

      所谓行政，顾名思义，就是行使政策。这也就是说，行政部门的本职当为权力执行机关，是政策上传下达执行者。明确其为政策的执行角色，这是与政策的制订，即立法者相对而言的。强调行政独立的思想，源于政治学研究。德国学者马克斯·韦伯(Marx Weber)认为政治家的特征不同于文官人员的。“政治的实质在于坚定、热情、有道德感，对政策决定敢于个人负责，并且承认政治作用暂时性的特点。行政的实质是认真执行政治权威的命令，似乎这个命令同他自己的信念是一致的”。美国著名的行政学家弗兰克·古德诺(Frank Goodnow)认为“行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动——这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构”。

      英国伯爵阿克顿(Lord Acton)曾说过一句至理名言，即“权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。”行政权独立于决策权，这是避免专权独断的重要分权思想，并不意味着其高于决策权。然而事实却往往是恰恰相反，本应属于下位的权力却往往会越俎代庖，僭越权力而自行决策。这点正是中国所有“行政化”问题的根源，更是高等教育行政化的症结所在。反观中国的教育乃至社会现实就不难发现，中国的行政部门一直是过于强势，而立法部门所承担的却是狭义的“法律”概念，而不是西方政治中一些基本政策问题都有经过议会立法机关的民主“立法”决策。缺乏民主决策的自上而下行政领导，这在中国已经习以为常，致使中国的社会管理主要依赖于政策的指导，导致中国的政策满天飞。这种以政策“马首是瞻”的现象，已经形成了中国政府工作的基本模式或权力运作方式。于是，上行下效，大至国家，小至学校等各类组织单位，都形成了行政部门既决策而又执行的权力重合模式，行政独立的思想，却从来没有引起人们的足够重视。高校的行政权力重合致使其过于强势，学术权力长期停留在人们的头脑观念中而无法真正实施。更有甚者，一家或者几家行政部门联合，就可以对全校发号施令。

      明确了高校行政化的实质与问题根源，我们就可以为行政是否出现了“异化”或“扩大化”而划出一条清晰的标准界限。这就是说，行政部门所行使的政策，是自己所制定的政策，抑或合法的“立法者”所制定的政策？前者就是一种行政化现象，后者才是行政的回归，即行政独立于决策之外。对于中国的高等教育而言，强调行政部门的执行地位，也就是要与政策制定的这种“立法”地位相区别。这也就是说，执行谁的政策，是行政人员决策还是学者决策，这将是区分行政化与否的分水岭。将决策权回归给学术委员会，这也是贯彻教授治校精神、发扬民主治理并杜绝权力专断的必然选择。

      确立了行政化的界限，去行政化也就清晰易见了。所谓去行政化，就是要去除行政部门的决策权，将政策制定的决策权力交回具有合法性的立法部门来完成，从而实现政策制定与执行的合理分立。因此，高校去行政化的问题，与教授治校是同一问题的两个方面。正是因为没有找到具有中国特色的教授治校模式，去行政化讨论也就无法找到问题的症结根源，学术权力也就若隐若现而无法在大学治理中寻找到自己的“家”。

    三、学术权力的回归与中国特色现代大学制度的构建

      学术权力回归的具体途径或者实施平台就是，为高校的学术委员会或者评议会赋权，赋予其应有的大学事务决策权，走出学术委员会“务虚”的误区。学术委员会是学者广泛代表的议事决策机构，是大学的最高权力机关。校长在学术委员会的领导下具体开展实施学术活动工作。

       强调学术权力的归位，就是要扭转传统上“就学术论学术”的狭隘化认识，这是一种只见树木不见森林的错误认识，人为地割裂大学工作。学术权力，这是高等教育领域的特有概念，也是高等教育学能够成为一门学科的重要标志。然而，高等教育学界对于该概念的误读与误解，致使其始终处于一种“软实力”的状态，无法彰显应有的学术力量。与此同时，相对应的行政化问题，反而“去”之不尽，成为中国高等教育抹不去的“伤疤”。大学的学术与行政，充其量就是一枚硬币的两面，权力的分离是不可想象的。学术权力的回归，就是要回到大学的统一工作中来，实现学术决策与校长行政的制衡与统一。统一学校工作，就是从学术组织这一根本性质来认识大学，整体上认识大学事务的学术性。从这种意义上说，高校事务的决策，离不开学者的参与。当然，学者的决策，也不应当代替领导的决策，他们之间的权力关系，最为恰当的配置就是权力制衡关系，这也符合政治学关于权力机制的基本原理。事实上，学术问题的决策权，同样也是一项政治问题，即利益与立场问题，民主的决策模式自然就是必然选择。民主政治就是多数人决策机制，这种决策模式恰恰适应了大学的教授治校思想，即学者的多数决策。教授治校，绝非教授个人治校，而是教授群体的治理，即多数人决策思想。这不仅是学术权力应有之义，同时也是发扬学术民主，避免权力专断的基本途径。

       现代大学制度从来都不是一个时间概念，而是意味着一种先进的管理制度。其核心就在于内部权力关系的配置。世界高等教育的发展表明，现代大学制度的关键在于，校长工作行政化、学术决策教授化。在学术权力实体化的欧洲大学，校长工作自然就变得轻松，甚至是逍遥。这是因为，他们无需再为复杂的管理决策而大伤脑筋，只需根据学术评议会通过的大学政策照章办事即可，工作反而有理有据。以德国大学为例，范德格拉夫曾有这样的评论，“传统上，校长是由一个德高望重的学者担任，选其任校长的目的与其说是出于他的行政事务能力，莫如说是想以他来象征大学的崇高学术地位。”作者说到这里紧接着又加了一句重要点评，“这种管理结构，即所谓的校长政体，是成熟的高等学校的一个鲜明特点”。日本现代化大学教育之所以很快跃居世界前列，就因其很好地尊重了学术权力与教授治校思想。学校一级成立评议会，学院一级成立教授会，负责重大政策的决策，集体通过之后相应地交付校长或院长执行，学术与行政就是一家了。

      需要说明的是，民主的实质就在于决策过程的平等立法权，而不能泛化为简单的参与政策活动。事实上，正是我国大学民主机制的不完善，虽然建立有多种多样的民主形式，无论是教职工代表大会，还是学术委员会或者教授委员会，都没有真正发挥出民主的决策功能。究其原因，绝非是这些大学教授们的“素质”差，关键是民主的表达方式是否是科学合理的。若决策民主的方式仅仅是所谓的政策咨询之类的征求意见，这样的民主意见是否被采纳却是没有任何约束力的，这就会经常出现中国式的民主误区，政策出台前的确做了大量的征求意见工作，但结果又如何呢？在一些政策制定者眼中则是，你有你的意见，我有我的主意。这样永远无法走出民主形式化、权力专断化的窠臼。

      中国现行的高等教育管理体制，是党委领导下的校长负责制，这在某种程度上也是中国特色的重要体现。中国高等教育的健康发展，必须尊重中国的政治道路与政治制度。在这种政治框架下如何构建中国特色的现代大学制度，这又是一个与时俱进的问题了，即“去行政化”而落实学术权力，从而实现教授治校的现代大学理念。如何将现行政治体制与大学理念结合呢？从政治学的角度来看，教授治校、校长行政与党委领导，这三者的关系并不矛盾，三者权力的有机配置，恰恰是现代大学制度的必需要件，即不同权力的制衡与监督。高校党委是国家教育方针政策的具体落实者，也是高校管理工作的监督者，特别是关于国计民生的重大原则问题，必须坚持党的领导。与此同时，党委的领导与监督，正是为中国大学的健康发展保驾护航。这样，高校党委会、学术委员会与校长行政系统，相应形成了领导监督、决策与执行的不同权力侧重，从而形成了权力合作又制衡的现代大学制度。

    其具体权力关系可图示如下：

现代大学制度示意图

      现代大学制度，当前人们的认识不尽相同。这里且不过多地进行语言争论，但有一点必须认清，现代大学制度不是各类制度的简单汇总，其核心应当体现了时代进步的现代性。从现代企业制度的建设经验来看，该制度的核心就在于资产管理方式的变革，从资产的自我管理向委托管理转变，通过委托-代理关系构建了民主决策与专家治理的有机结合。上述大学组织结构之所以是一种现代大学制度的探索，就在于其体现了决策与执行的分离，实现了大学教授治校精神与校长负责制的有机结合。这种基本的权力结构同时又置于大学党委会的领导与监督之下，正是体现了现代大学制度的中国特色。

来源：《大学教育科学》(长沙)2014年1期